Os Conselhos
de Direitos: do Ideal à sua Efetividade |
RESUMO: É com a Constituição Federal de 1988 que a sociedade brasileira passa a ter um instrumento capaz de contribuir com a consolidação do processo democrático e defesa de direitos. Trata-se dos Conselhos de Direitos, espaço público e plural, onde a partir do respeito à diversidade de idéias pode-se construir propostas efetivamente coletivas. Nesta perspectiva, em termos de democratização das decisões políticas, pode-se considerar que o Brasil avançou no que se refere ao aspecto formal. Por outro lado, a sociedade está muito distante de um real processo democrático, na medida em que espaços públicos como os conselhos continuam sendo desrespeitados e utilizados como forma que afirmar que a população tem participado de decisões tomadas no âmbito das políticas públicas. PALAVRAS
CHAVE:
Conselhos
de direitos, política social ABSTRACT: It is with the 1988 Federal Constitution that the Brazilian society has
a capable instrument to contribute with the democratic process and rights
defense. It is the Rights Counsel, plural and public space, where from the
diversity of ideas, we may build collective propositions effectively. In this
perspective, in terms of the political decisions democratization, we may
consider that KEY WORDS: Rights Counsel; Social Work A distância entre a
proposta e a efetivação dos Conselhos de Direitos A partir de um
processo de mudanças na estrutura da organização social brasileira, os
Conselhos de Direitos passam a ser vistos como estruturas de uma nova
organização política da sociedade, conquistada a partir da [...] luta que se travou na Constituinte em torno da definição de novos
procedimentos e regras políticas que regulassem as relações do Estado com a
sociedade, visando criar uma nova institucionalidade democrática. Instrumentos
de democracia direta como plebiscito, referendo e projetos de iniciativa
popular, foram instituídos como mecanismos de ampliação da participação da
sociedade nas decisões políticas. Nessa mesma perspectiva a Constituição
Federal de 1988 estabeleceu os conselhos de gestão setorial das políticas
sociais, que constituem uma das principais inovações democráticas neste campo
(DEGENNSZAJH, 2000, p.62). Nesse sentido,
criam-se mecanismos e instrumentos nos quais o Estado e a sociedade civil,
através da representação dos conselhos, tratam das políticas públicas. Segundo
Raichelis (2006, p.110), são “[...] arranjos institucionais inéditos, uma conquista
da sociedade civil para imprimir níveis crescentes de democratização às
políticas públicas e ao Estado que, em nosso país, têm forte trajetória de
centralização e concentração de poder”. Conforme essa análise, pode-se afirmar
que os conselhos [...] são considerados condutos formais de participação social,
institucionalmente reconhecidos, com competências definidas em estatuto legal,
com o objetivo de realizar o controle social de políticas públicas setoriais ou
de defesa de direitos de segmentos específicos. Sua função é garantir,
portanto, os princípios da participação da sociedade no processo de decisão,
definição e operacionalização das políticas públicas, emanados da Constituição.
Ou seja: são instrumentos criados para atender e cumprir o dispositivo
constitucional no que tange ao controle social dos atos e decisões
governamentais (GOMES, 2000, p.166). Os Conselhos de
Direitos como espaços públicos podem possibilitar uma relação horizontal entre
Estado e sociedade civil. É uma maneira de a sociedade interferir no Estado,
através de discussões e embates que possam expressar os problemas enfrentados
pela população, priorizando as ações que irão atender as reais necessidades da
sociedade. Dessa forma, a partir do exercício efetivo de suas atribuições, os
conselhos [...] poderão imprimir um novo formato às políticas sociais, pois se
relacionam ao processo de formação das políticas e tomada de decisões. Com os
conselhos, gera-se uma nova institucionalidade pública. Eles criam uma nova
esfera social-pública ou pública não-estatal. Trata-se de um novo padrão de
relações entre Estado e sociedade, porque eles viabilizam a participação de
segmentos sociais na formulação de políticas sociais e possibilitam à população
o acesso aos espaços nos quais se tomam as decisões políticas (GOHN, 2003,
p.85-88). O que se verifica
nessa citação é que os conselhos contribuem para o fortalecimento da esfera
pública, à medida que esses espaços favorecem a participação coletiva, ao
estabelecer uma ligação entre governo e governados, propondo novas formas de
políticas públicas. Esse é espaço de viabilização do debate público, uma vez
que as decisões políticas podem ser negociadas, acordadas de forma coletiva e
transparente. Nesta perspectiva, o objetivo dos conselhos, nos dizeres de
Degennszajh (2000, p.66), é de “[...] penetrar na lógica burocrática estatal
para transformá-la e exercer o controle socializado das ações e deliberações
governamentais”. O que se pretende não
é negar o papel do Estado. A sociedade emergente, que buscou organizar-se
através dos seus mais variados atores coletivos, estabelecendo lutas sociais e
reivindicação de direitos, tem a perspectiva de construir outras maneiras de
regulação social, que nos dizeres de Telles (1994, p.12), se dão “[...] através
dos ‘rituais da negociação’, ancorados no terreno dos conflitos, abertos à
pluralidade de problemas e temas emergentes que não encontram lugar no espaço
unitário estatal”. Neste aspecto, trata-se de uma questão que diz respeito, [...] à possibilidade da construção, entre Estado, economia e
sociedade, de arenas públicas que dêem visibilidade aos conflitos e ressonância
às demandas sociais, permitindo, no cruzamento das razões e valores que
conferem validade aos interesses envolvidos, a construção de parâmetros
públicos que reinventem a política no reconhecimento dos direitos como medida
da negociação e deliberação de políticas que afetem a vida de todos (TELLES,
1994, p.12). A nova relação entre
Estado e sociedade civil implica o entendimento de novos conceitos. A partir do
processo de institucionalização dos conselhos, o tema controle social passou a
ter um novo significado, uma vez que a participação exercida nos referidos
espaços públicos [...] adquiriu uma direção de controle social posta pelos setores progressistas
da sociedade, ou seja, de controle por parte dos segmentos organizados da mesma
sobre as ações do Estado no sentido de este, cada vez mais, atender aos
interesses da maioria da população, em reverso ao período ditatorial de
controle exclusivo do Estado sobre a sociedade cerceando qualquer expressão
desta (CORREIA, 2004, p.149). Logo, a sociedade
civil precisa passar por um processo de mudança, de modo a construir pactos
coletivos que superem os interesses particulares e corporativos. As discussões,
no âmbito dos conselhos, devem ser de caráter público, na construção de
propostas de interesse comum, visando ao atendimento das demandas populares. Na
concepção de Castro (1999, p.16), “[...] a efetiva atuação dos sujeitos
coletivos podem elevar o atual modelo de espaço público ao espaço da cidadania
como sendo do aparecimento, da visibilidade”. A partir da criação
dos conselhos, a proposta remete à discussão sobre o termo publicização, que [...] funda-se numa visão ampliada de democracia, tanto do Estado
quanto da sociedade civil, e na implementação de novos mecanismos e formas de
atuação, dentro e fora do Estado, que dinamizam a participação social para que
ela seja cada vez mais representativa da sociedade, especialmente das classes
dominadas. [...] é um processo construído por sujeitos sociais que passam a
disputar lugares de reconhecimento social e político, e adquire assim um
caráter de estratégia política (DEGENNSZAJH, 2000, p.63-64). Como se pode perceber,
o conselho é o locus adequado para a publicização, pois este permite que
os mais variados atores sociais enfrentem-se e confrontem-se, a fim de
construir um consenso que vá na direção da universalização dos direitos. A
partir dessa reflexão, pode afirmar que os conselhos [...] devem ser visualizados como locus
do fazer político, como espaço contraditório, como uma nova modalidade de
participação, ou seja, a construção de uma cultura alicerçada nos pilares da
democracia participativa e na possibilidade da construção da democracia de
massas (BRAVO, 2002, p.47-48). Essa nova modalidade de participação diz respeito a [...] um formato de exercício democrático que questiona tanto a
tradição elitista do fazer político no âmbito da sociedade política quanto
sugere repensar as práticas de precária experiência democrática, predominantes
na sociedade civil (CAMPOS E MACIEL, 1997, p.150). Portanto, o espaço, tanto
pode manter o que está colocado, como pode alterar por completo uma dada
realidade. Mas, o conselho continua sendo um espaço democrático, mesmo que
este, segundo Correia (2002, p.133), seja um local “[...] onde vence a proposta
do mais articulado, informado, e que tem maior poder de barganha [...]”. É
nesta arena que ocorrem os embates que orientam uma dada política pública e que
deve ser ocupada com competência política, para que não sirva somente para
legitimar os atos do poder constituído. Neste sentido, o
interesse da maioria está presente nos processos de decisão, cuja dimensão
política é baseada na valorização e na aceitação de que todos devem participar
da vida pública. Compreendido enquanto um espaço contraditório e de exercício
democrático das divergências, os conselhos não podem ser entendidos como a soma
de interesses de grupos ou de segmentos. Segundo Gomes (2000, p.166), “[...]
deve expressar a construção de interesses coletivos, processada a partir das
diversas e diferentes experiências e interesses ali representados”. Assim, por se tratar
de um espaço em que as relações devem ser transparentes, de forma que os
conflitos sejam levados à cena pública, Degennszajh (2000, p.64) entende que o
conselho “[...] é o espaço por excelência no qual os projetos sociais podem se
confrontar e os consensos e alianças podem ser estabelecidos”. É na esfera
pública que a política está presente e as ações são visíveis, “[...] aonde tudo
que vem a público pode ser visto e ouvido por todos”. A noção de esfera pública
parte da idéia de que: [...] sua constituição é parte integrante do processo de
democratização, pela via do fortalecimento do Estado e da sociedade civil,
expresso fundamentalmente pela inscrição dos interesses das maiorias nos
processos de decisão política. Inerente á tal movimento, encontra-se o desafio
de construir espaços de interlocução entre sujeitos que imprimam níveis
crescentes de publicização no âmbito da sociedade política e
da sociedade civil, no sentido da criação de uma nova ordem democrática
valorizadora da universalização dos direitos de cidadania (RAICHELIS, 2000,
p.27-28, grifo do autor). A partir dessa visão
de esfera pública, pode-se despertar a possibilidade de alterar a posição
secundária atribuída à sociedade civil no campo das decisões políticas, através
do fortalecimento de instrumentos democráticos que determinam um novo
relacionamento entre o público e o privado. No que se refere às
decisões sobre uma dada política pública, os conselhos têm caráter
deliberativo, além de exercer o controle sobre sua gestão. Este caráter de
decisão garante que o debate ocorra nesse espaço público e, principalmente, de
forma plural. Tais atribuições exigem autonomia do conselho, embora isso nem
sempre ocorra. Neste aspecto, a referida autonomia está condicionada a alguns
fatores, ou seja, dependendo [...] do grau de unidade das forças da sociedade civil nele presentes,
e da natureza das forças políticas dominantes, esse grau de autonomia poderá
ser ou não ampliado. Trata-se, pois de uma nova institucionalizada porque não
decorre meramente da lei ou da discussão no parlamento: a esta procede todo um
processo de debate público nos espaços societais, na interlocução de diferentes
atores, até constituir um conjunto de proposições que servem de balizamento
para as esferas da decisão formal (TEIXEIRA, 1999, p.27). Portanto, o
atendimento dos interesses das classes populares depende do grau de organização
que a sociedade tiver na ocupação dos espaços públicos. Por outro lado, o
fortalecimento dos conselhos depende do incentivo e das condições oferecidas
pelo poder constituído. Os conselhos de
direitos têm um importante papel político, uma vez que ao envolver novos atores
sociais na discussão sobre as políticas públicas fortalece a sociedade civil.
Tal fortalecimento se dá à medida que, além de obter informações, consenso,
negociação e poder, a sociedade poderá interferir, a partir da efetiva participação,
na formulação das políticas. As necessidades que são discutidas no âmbito dos
conselhos, segundo Teixeira (1999, p.29), “[...] podem tornar-se políticas
públicas e, portanto, as ações governamentais podem ser orientadas para o
atendimento do conjunto e a regulação que cabe ao Estado não mais se fará sem
que a representação social a discuta e formule proposições”. Outro aspecto
importante diz respeito ao papel político dos conselhos na distribuição de
poder. Assim, pode-se afirmar que os conselhos destacam-se como instrumentos de
democratização do poder, quando as decisões de políticas sociais [...] passam pelo crivo da discussão e da interlocução entre atores
diferenciados e podem ser aprimorados por proposições resultantes desse
processo, antes de passar pelos canais tradicionais de decisões políticas:
partidos e parlamentos. Os conselhos são órgãos de participação cidadã se são
pensados como espaços de partilha de diferentes visões e interesses de
segmentos da sociedade. Desde que os mandatos da representação social tenham
vinculação com sua base e com a sociedade como um todo e possam ser revogados,
tornam-se responsáveis política e eticamente (TEIXEIRA, 1999, p.29). A democratização do
poder depende da efetiva participação da sociedade ao exigir que essa partilha
materialize-se. A presença ativa dos cidadãos, no âmbito dos conselhos, pode
contribuir, em grande parte, para que os atores sociais sejam reconhecidos como
sujeitos sociais e políticos fundamentais para uma efetiva gestão pública. Ainda no que se refere
ao papel político dos conselhos, destacam-se as ações de controle social que
são executadas pelo Estado e pela sociedade civil. Esta função torna-se
relevante porque cria condições para que a sociedade disponha de um instrumento
de avaliação, de fiscalização e, principalmente, de proposição de políticas
públicas, capazes de atender às suas demandas, mediadas pelos conselhos. Isso significa
vislumbrar a construção de outra cultura política democrática, permitindo que a
população participe das decisões sobre as mais variadas questões sociais, com objetivo
de eleger prioridades que se configurem e se materializem em serviços públicos.
Assim, os mais variados atores sociais devem se apropriar dos espaços dos
conselhos para o exercício da prática da democracia, na implementação de
políticas públicas capazes de viabilizar direitos. Para que se possa pensar os
Conselhos como possibilidade de edificar uma nova cultura sustentada por uma
democracia participativa, é preciso [...] compreender que o novo é uma construção histórica ingente.
Reclama a construção de referenciais teóricos, de valores éticos e práticos
sociopolíticos que suplantem o divórcio entre o pensar e o agir. Significa ter
como desafio permanente destruir, também no âmbito da sociedade civil, as
práticas de delegação sem representatividade legítima e da representação sem
delegação democrática. Para a efetividade deste novo paradigma é indispensável
o combate aos comportamentos identificados e reiteradores da acomodação, da
indiferença e do niilismo (CAMPOS E MACIEL, 1997, p.150-151). Os conselhos, diante
deste novo paradigma, passam a ter um expressivo espaço de gestão dos recursos
públicos. Por outro lado, não se pode acreditar que a participação e o controle
social possam ser efetivados somente a partir da implementação dos conselhos. É
imprescindível a construção de outros espaços coletivos que contribuam com uma
gestão pública participativa, capaz de pôr em prática políticas sociais
efetivamente públicas. Não se pode atribuir
somente aos conselhos, o papel de garantia de direitos, até porque, por si só,
estes não são suficientes para tamanha tarefa. Os conselhos constituem-se em um
dos instrumentos que a sociedade possui para a viabilização de direitos. É
fundamental a utilização de outros meios, como o Ministério Público, os
conselhos profissionais, as redes de comunicação, entre outros, de modo a
expressar, no trato da coisa pública, os interesses das massas populares, uma
vez que: [...] os conselhos não podem ser considerados como únicos condutos de
participação política e nem exemplos modelares de uma sociedade civil
organizada. Esta é uma das formas que o movimento social conseguiu conquistar,
que precisa ser acompanhada e avaliada atentamente, e combinada com outras
modalidades de organização e mediação política (DEGENNSZAJH, 2000, p.67). No entanto, a cultura
política antidemocrática, consolidada no Brasil, tem criado obstáculos à implementação
de práticas participativas e organizativas, capazes de implementar as ações do
poder público em favor dos interesses populares. A institucionalização
e a garantia legal dos conselhos não têm sido suficientes para que tais espaços
consolidem-se na sociedade brasileira. Os conselhos foram instituídos por uma
questão burocrática, não sendo reconhecidos pela sociedade como um espaço de
luta dos interesses públicos. Em muitos municípios, os conselhos, na concepção
de Gohn (2003, p.89), “[...] têm sido apenas uma realidade jurídico-formal, e
muitas vezes um instrumento a mais nas mãos dos prefeitos e das elites, falando
em nome da comunidade, como seus representantes oficiais”. O exercício da
função dos conselhos está intimamente ligado com o respeito que lhes é
assegurado, para que o mesmo possa funcionar de maneira a desempenhar o seu papel
político. Outra questão importante
a ser discutida, é o fato de o setor público ainda se pautar em atitudes
clientelistas, patrimonialistas e autoritárias. O poder constituído tem
dificultado a divisão do poder com a sociedade civil, resistindo a todo e
qualquer controle dos conselhos sobre o poder público. Segundo Martins (2004,
p.196), “O Poder executivo vem se apresentando como uma instância que opera de
maneira relevante (porém não determinante) no fortalecimento ou no
enfraquecimento do conselho”. Cumpre
lembrar que: [...] os conselhos, instâncias por excelência do fazer político, não
podem ser confundidas com uma confraria de amigos, com um palco de
conciliações, como desejam muitos governantes. Por outro lado, também não deve
ser entendido como fórum de discórdia e da oposição sistemática, como desejam
alguns esquerdistas (CAMPOS E MACIEL, 1997, p.154). Comumente, há uma
separação entre o saber técnico e o saber popular, no momento em que as atividades
são divididas entre os conselheiros. Desta maneira, há a subalternização de
algumas práticas, na medida em que, segundo Campos e Maciel (1997, p.154),
“[...] o trabalho de reflexão, de argumentação, de representação pública tem
sido predominantemente dedicado aos representantes governamentais ou a intelectuais
conselheiros”. Já a parte pesada do trabalho, como a mobilização, tem sido
destinada aos representantes não-governamentais. Esta postura antidemocrática e
conservadora leva ao entendimento de que: Tais comportamentos colidem com a perspectiva de construção de um
exercício de gestão democrática descentralizada e representativa. Militam a
serviço do fortalecimento de comportamentos e práticas conservadoras no âmbito
da administração pública (CAMPOS E MACIEL, 1997, p.154). Se a lógica dos
conselhos é proporcionar a edificação de uma nova cultura política, sendo essa
modernização perseguida pela sociedade, não há dúvida que os grupos sociais
resistirão a tais mudanças porque, há séculos, tais grupos apropriaram-se da
coisa pública. A sociedade civil organizada, que deseja um novo modelo de
relação com o Estado, precisa somar esforços para que não haja a
desqualificação da proposta para consolidação dos conselhos deliberativos. Os diversos
instrumentos de participação política, sejam eles de caráter formal ou
informal, muitas vezes, são prejudicados por não ter um trabalho contínuo que
ofereça resultados satisfatórios. Para Telles (1994, p.13), é importante
ressaltar que, nestas experiências, “[...] não estão ausentes ambivalências
derivadas de lealdades políticas locais, resistências às práticas de
negociação, persistência de mecanismos clientelistas tradicionais”. Além disso,
são grandes os desafios para a integração de grupos sociais pouco organizados e
com pequena capacidade de reivindicação. Neste sentido, autora ressalta a
necessidade de se dizer que: [...] essas (e outras) experiências são muito fragmentárias e
descontínuas e que as conquistas são incertas, pois processam-se em um terreno
minado por práticas autoritárias e excludentes, além de não atingirem muitos
(na verdade, a maioria) dos que se encontram fora das arenas organizadas da
vida social (TELLES, 1994, p.13). Por outro lado, a
construção de arenas públicas, construídas na interface entre Estado e
sociedade, [...] permitem tornar a gestão pública permeável às aspirações e
demandas emergentes da sociedade civil, retirando do Estado o monopólio
exclusivo da definição de uma agenda de prioridades e problemas pertinentes à
vida Como se pode perceber,
o espaço público é contraditório e está em construção, permeado de posições
antagônicas, mas que possibilitam a consolidação da democracia por representar
o âmbito das negociações, em que se expressam diferenças e divergências.
Trata-se, portanto, na concepção de Telles (1994, p.13), de um espaço onde
“[...] valores circulam, argumentos se articulam e opiniões se formam; no qual
parâmetros públicos podem ser construídos e reconstruídos como balizas para o
debate em torno de questões relevantes”. Nesta perspectiva, os
conselhos são espaços inerentes à conduta democrática na sociedade. Importante
torna-se considerar a peculiaridade desses espaços, que segundo Telles (1994,
p.13), “[...] é a possibilidade da construção negociada de parâmetros que
balizam a deliberação política, a arbitragem de interesses envolvidos e a
definição dos critérios para os usos dos recursos públicos”. O espaço público tem o
papel de eliminar todo e qualquer privilégio individual ou de um grupo, e é aí
que pode estar o seu grande valor, uma vez que tais espaços sinalizam [...] para uma nova institucionalidade que se abre a espaços de
representação, interlocução e negociação. É uma institucionalidade construída
através de regras formais ou informais da convivência pública, sob formas
codificadas ou não, permanentes ou descontínuas, mas que, de alguma forma,
projetam os direitos como parâmetros que balizam o debate sobre o justo e o
injusto, o legítimo e o ilegítimo, nas circunstâncias e acontecimentos que
afetam a vida dos indivíduos, grupos e classes e mesmo de uma população inteira
(TELLES, 1994, p.13). Assim, são grandes as
possibilidades dos conselhos de direitos em se constituírem enquanto ferramentas
necessárias para a democratização da coisa pública, contribuindo para um
efetivo processo democrático. Por outro lado, tal proposta não tem se
concretizado como realidade diante das experiências equivocadas de conselhos
que não tem se efetivado como espaços públicos. Considerações Finais Ao serem desvalorizados,
e, muitas vezes desqualificados enquanto espaço público, os Conselhos de
Direitos perdem sua importância, não sendo reconhecidos pela população como
instrumentos importantes na luta pela garantia de direitos. Neste sentido, os
mesmos são apropriados pelos gestores públicos, a fim de legitimarem decisões
que são tomadas de cima para baixo. O exercício da
participação e do controle social tem sido fragilizado, na medida em que a
população pouco tem interferido nas decisões que são de interesse coletivo.
Embora o discurso valorize um processo participativo, na prática o poder
constituído tem se utilizado de artifícios para dificultar a interferência da
sociedade na condução da coisa pública. Diante da realidade é
fundamental implementar medidas que propiciem o exercício cotidiano de uma
participação que interfira nas decisões no âmbito das políticas públicas, e,
que principalmente, possibilite o controle social sobre a coisa pública. Para
isso, todo espaço público deve ser entendido, tanto pela sociedade como pelo
poder público, como um instrumento que contribua para a democratização daquilo
que é de interesse público. O desafio, portanto, está na superação da cultura política
anti-democrática que ainda prevalece e que tem dificultado, dentro dos
conselhos, ações que efetivamente privilegiem o debate plural e transparente,
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