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Avaliação e Monitoramento nas Políticas
Sociais Maria Lucimar Pereira Martins* Simoni Michele Oliveira Schibelsky* Maria Luiza Amaral Rizotti**
Maria Ângela Silveira Paulilo** |
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* Assistentes Sociais da Prefeitura Municipal de
Londrina, discentes do Mestrado
** Assistentes sociais, professoras
do Depto. de Serviço Social da Universidade Estadual
de Londrina, doutoras |
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RESUMO: O cenário brasileiro das políticas públicas vem passando por valiosas transformações. Este artigo tem como objetivo refletir sobre a importância da Avaliação e do Monitoramento como etapa do processo de planejamento da Política de Assistência Social, assim como a elaboração de um plano, conforme orienta o Sistema Único de Assistência Social – SUAS. Relata ainda a experiência da Secretaria Municipal de Assistência Social do Município de Londrina na implantação do IRSAS – Informatização da Rede de Serviços da Assistência Social - como um dos instrumentos de avaliação e monitoramento dos serviços socioassistenciais e de seu atendimento aos usuários. PALAVRAS-CHAVE: política de assistência social, avaliação e monitoramento, indicadores sociais, sistema de avaliação. ABSTRACT: The Brazilian public policies scenario has gone through significant transformations. This article aims to reflect about the importance of evaluation and monitoring as a phase of the social assistance policy planning process as well as to elaborate a plan, according to the Social Assistance Unique System guidelines. It also presents the experience of the Municipal Social Assistance Administration in Londrina-PR, regarding the implementation of the IRSAS – Computerized Social Assistance Services Network - as one of the evaluation and monitoring instruments to measure social assistance services and attendance to the users. KEY WORDS: assistance social policy; evaluation and monitoring; social indicators; evaluation system INTRODUÇÃO O processo de avaliação encontra-se presente em todas as etapas do processo de planejamento. A ação planejada deve conter os indicadores por meio dos quais ela será monitorada e avaliada, de forma a possibilitar correções e adaptações no curso do projeto. As estratégias de ação e os indicadores escolhidos deverão mostrar como os objetivos propostos serão alcançados. Segundo Baptista (2003; 113), é na avaliação que mais se apresenta o conteúdo dialético, quando nega para superar. Para ela, são destacados e reconhecidos elementos fundamentais nesta etapa do planejamento, tais como: a dimensão do futuro; a dimensão da historicidade; a dimensão da contradição, a dimensão do enfrentamento e da reificação. A discussão que envolve a avaliação das Políticas Sociais no Brasil tem se destacado nas últimas décadas, devido às evidências dos indicadores que expressam a questão social. Com o quadro da pobreza estampado, exige-se o debate sobre a gestão de benefícios e serviços que devem ser implantados e ou implementados pelas Políticas Sociais, caracterizando um sistema de proteção. A AVALIAÇÃO E O MONITORAMENTO NA POLÍTICA DE ASSISTÊNCIA SOCIA LO mundo “civilizado” está em constante transformação e, nele, a sociedade se revê, suas práticas se modificam, assim como se modificam as legislações, as convenções e os tratados, desde situações mais específicas até situações mais globais. No Brasil, o marco legal para as grandes mudanças no campo da Política de Assistência Social foi a Constituição Federal de 1988, considerada inovadora, moderna que estabelece, como uma de suas prioridades, a defesa dos direitos de cidadania. Expressões desse reconhecimento se manifestaram na regulamentação do ECA e da LOAS e, recentemente, na aprovação da nova Política Nacional de Assistência Social – PNAS, que orienta a construção do Sistema Único da Assistência Social – SUAS. Este sistema define os serviços socioassistenciais, assim como as três funções da Política de Assistência Social: Defesa Sociassistencial: garantia aos usuários do acesso ao conhecimento dos direitos socioassistenciais e sua defesa através de atendimento de qualidade digno e respeitoso; divulgação das informações; redução da espera (respeito ao tempo); ruptura com idéias tutelares, visando à conquista de condições de autonomia e de acesso a oportunidades e capacitação; Proteção Social: a proteção social da Assistência Social consiste no conjunto de ações, atenções, benefícios e auxílios, ofertados pelo SUAS, para redução e prevenção do impacto das necessidades sociais e naturais ao ciclo da vida, e a preservação da dignidade humana e da família, como núcleo básico de sustentação afetiva, biológica e relacional. Vigilância Social: refere-se à produção, à sistematização de informações, a indicadores e índices territorializados das situações de vulnerabilidade e risco pessoal e social que incidem sobre famílias/pessoas nos diferentes ciclos da vida (crianças, adolescentes, jovens, adultos e idosos); pessoas com redução da capacidade pessoal, com deficiência ou em abandono; crianças e adultos, vítimas de formas de exploração, de violência e de ameaças; vítimas de preconceito por etnia, gênero ou outros estigmas; vítimas de apartação social que lhes impossibilite a autonomia e a integridade, fragilizando, ainda mais, sua existência. Conforme prevê a Política Nacional de Assistência Social – PNAS de 2004, o SUAS indica os meios necessários à execução desta política, definindo também seus eixos estruturantes: • Matricialidade Sociofamiliar; • Descentralização Político-Administrativa e Territorialização; • Novas Bases para a relação entre Estado e Sociedade Civil; • Financiamento; • Controle Social: o desafio da participação popular/cidadão usuário; • Política de Recursos Humanos; • A informação, o Monitoramento e a Avaliação. Para o fortalecimento e garantia da implantação do SUAS faz-se necessária a construção e a implantação de um sistema de monitoramento e avaliação, que possibilite a mensuração de sua eficiência, eficácia e efetividade. Para isso, o processo deve ser coletivo, transparente, ter acompanhamento, ter informação, além da realização de estudos, pesquisas e diagnósticos, a fim de contribuir para a gestão desta política. Avaliação é julgar a importância de uma ação em relação a um determinado referencial valorativo e aceito como tal pelos sujeitos que avaliam. Avaliar, então, não significa apenas medir, mas julgarapartirdeumreferencialdevaloresAavaliaçãotemopapeldeanalisarcriticamenteoandamento do serviço/projeto, segundo seus objetivos, tendo por base as informações produzidas pelo monitoramento. Monitoramento diz respeito à observação regular e sistemática do desenvolvimento das atividades, do uso dos recursos e da produção de resultados, comparando-os com o planejamento inicial. Ele deve produzir informações e dados confiáveis para subsidiar a análise da razão de eventuais desvios, assim como, das decisões de revisão do plano. O sistema de monitoramento e avaliação deve oferecer informações substantivas para influir nos fatores institucionais e processuais passíveis de gerar ineficiência crônica no desempenho das políticas e dos programas sociais. Não podemos pensar a avaliação tão somente em uma perspectiva de verificação de estatísticas, expressando a ação na sua eficiência imediata, sem um compromisso intencional com a transformação e a melhoria da qualidade de vida dos cidadãos, pela via de programas e serviços públicos. Os programas sociais, no seu processo de implementação e avaliação, exigem negociação, articulação e adesão de um conjunto heterogêneo de atores sociais (Estado, sociedade civil, iniciativa privada e a própria comunidade beneficiaria). Para se alcançar a dimensão da efetividade é necessário que a avaliação contenha três aspectos considerados fundamentais: o primeiro se relaciona ao cenário histórico-social; o segundo, além de associado ao anterior, contempla o papel social da própria avaliação; e, ligado a ambos, o terceiro aspecto se refere a uma perspectiva de conhecimento como instrumento para uma melhor qualidade de vida. Uma avaliação de impacto contém, portanto, o inter-relacionamento destes três aspectos, sem os quais, o conhecimento da efetividade de programas ou projetos, ficaria comprometido.. É preciso ter muito claro que informação, avaliação e monitoramento caminham juntos de forma a buscar a melhor apreensão e a mais acurada vigilância social contínua, entendendo-a como importante função da Política de Assistência Social. Informações devem ser oportunas, simples e sintéticas para que todos os implicados na ação, sobretudo para que executores e beneficiários possam apreendê-las e utilizá-las para aprimoramento ou descarte de soluções. No ciclo avaliativo é fundamental destacar a importância do chamado “marco zero”, ou linha de base. Esta prática é pouca exercitada. Os projetos, às vezes, podem nascer do voluntarismo de seus promotores. É imprescindível o exame prévio da relevância e sustentabilidade de projetos colocados na agenda pública. É necessário se perguntar sobre seu desenho propriamente e, em conseqüência, sua exeqüibilidade e seu pretendido potencial de efetividade. A avaliação no campo social deve estar atenta para apreender os impactos. Isso requer, portanto, situar o programa em relação ao contexto no qual ele se gesta, verificar o grau de legitimidade alcançado na instituição e na comunidade e atentar para o grau de adesão ou de resistência dos agentes que o movem, produzindo esta ou aquela dinâmica. No processo do aprimoramento da vigilância social, é fundamental a criação de instrumentos que possibilitem a gestão da Política de Assistência Social por meio da constante interpretação dos dados recolhidos. Faz-se também necessário identificar as pessoas, seus territórios e todas as formas de risco e vulnerabilidade social aos quais estas famílias estão diariamente sujeitas.Outros instrumentos de destaque para a realização da vigilância social são os sistemas de prontuário digital com leitura das vulnerabilidades das famílias usuárias dos serviços sociais.É importante, ainda, um sistema de cadastro que prima por saber quem são os usuários desta política, quantos são, onde estão e em quais programas se encontram incluídos. A princípio, estas seriam as informações mínimas necessárias para se ter um cadastro digital, além das informações sobre as vulnerabilidades e potencialidades do usuário da política, de sua família e de seu território. Em Londrina, foi construído, pela equipe técnica da Secretaria Municipal de Assistência Social, um sistema virtual de cadastro e controle, para a utilização de toda a rede sócio-assistencial governamental e não governamental denominado IRSAS - Informatização da Rede de Serviços da Assistência Social. Por meio do IRSAS, o cadastro de todas as pessoas atendidas pela rede de serviços pode ser compartilhado tornando, dessa maneira, possível se obter um cadastro atualizado e completo, com diversas informações de diferentes tipos de serviços assistenciais. A manutenção descentralizada, realizada em especial pelo Centro de Referência de Assistência Social – CRAS, junto a entidades socioassistenciais conveniadas, significou um grande avanço para a Política de Assistência Social. Com essas parcerias, os gestores desta política tiveram a oportunidade de abandonar a utilização de planilhas físicas no acompanhamento e administração dos benefícios e passaram a utilizar o registro de ocorrências para realizar todo o gerenciamento, acrescentando mais eficiência e transparência ao processo. A informação do cadastro é dividida por categorias, tais como: dados pessoais; dados do responsável; filiação; documentos pessoais; escolaridade e escola; situação ocupacional e renda familiar; dados para contato; unidade básica de saúde na qual a família é atendida; localização; composição familiar; ocorrências (procedimentos técnicos realizados); e avaliação de vulnerabilidade. Além dos dados individuais e familiares, este sistema armazena e controla os atendimentos de cada uma das entidades: Caso a pessoa seja atendida em um dos doze CRAS (Centro Regional de Assistência Social) de Londrina, as informações desse atendimento são registradas pela assistente social no cadastro dessa pessoa, fazendo com que todo o restante da rede de serviços saiba, em tempo real, saiba que aquela determinada pessoa foi atendida naquele dia por aquela assistente social, naquele CRAS. Isso faz com que Londrina tenha um histórico completo de todos os procedimentos realizados com cada pessoa atendida pela rede de serviços sócio-assistenciais. Com o agrupamento de registros das pessoas, famílias e ocorrências, o IRSAS fornece uma importante base de dados possibilitando o conjunto de informações referente ao usuário. O IRSAS também possibilita o fornecimento de relatórios, proporcionando o controle das atividades desenvolvidas pelas entidades assistenciais conveniadas do município, inclusive dos profissionais que executaram as ações. Outro fator importante é a possibilidade de extração de relatórios tais como:
Como já foi dito anteriormente, a Vigilância Social é uma das funções da Política de Assistência Social para a garantia da Proteção Social Brasileira, ela pode e deve ser realizada com um sistema de informação. Para o exercício desta função devemos construir um amplo espaço para discussão acerca dos indicadores sociais, pois serão eles que nortearão o processo de avaliação e monitoramento. Os indicadores a serem construídos devem expor de forma quantitativa e qualitativa as situações de risco sociais e a violação de direitos nos territórios. INDICADORES A discussão sobre os indicadores sociais e as metodologias para sua construção é preocupação recente das administrações públicas. Os motivos que os justificam são, claramente, colocados por Kayano (2002, p. 291). • A exigência de organismos internacionais que financiam programas e projetos em políticas públicas e que precisam medir, de certo modo, o desempenho dos referidos programas e projetos; • A necessidade de legitimar (com dados empíricos) tanto as políticas governamentais, quanto as denúncias por parte da sociedade civil, como ocorreu no caso da Campanha contra a Fome, que utilizou indicadores sobre níveis de pobreza e miséria, produzidos pelo Instituto de Pesquisa Econômica Aplicada (IPEA); • A necessidade de democratizar informações sobre as realidades sociais para possibilitar a ampliação do diálogo da sociedade civil com o governo, favorecendo um eventual aumento da participação popular nos processos de formulação (e definição) de agendas públicas, assim como de monitoramento e avaliação de políticas públicas; • Para Acosta (2005), o acompanhamento via indicadores é feito com base nos dados qualitativos e quantitativos coletados e em um diálogo constante entre todos os envolvidos. Assim é possível a construção de um quadro articulado de representações que sinalizem as diferentes formas pelas quais se compreende o projeto de ação, se incorpora seus pressupostos e se planeja/ re-planeja ações para viabilizar os resultados pretendidos.. Os indicadores referem-se a aspectos tangíveis e intangíveis da realidade. Tangíveis são os facilmente observáveis, aferíveis quantitativamente, como renda, escolaridade, saúde, organização, gestão, conhecimentos, habilidades, formas de participação, legislação, direitos legais e outros. Já os intangíveis são aqueles dos quais só podemos captar, parcial e indiretamente, algumas manifestações como: consciência social, auto-estima, valores, atitudes, estilos de comportamento, capacidade empreendedora, liderança, poder, cidadania. Como são dimensões complexas da realidade e se apresentam como processos não lineares ou progressivos, demandamumconjuntodeindicadoresqueapreendemalgumasdesuasmanifestaçõesindiretas, aproximando-nos da complexidade do que pretendemos observar (S.M.A.S. 2005). A construção e a utilização de indicadores qualitativos ainda são desafios presentes em uma abordagem qualitativa. Há que se dimensionar o que não se pode tocar, como, por exemplo, o nível da auto-estima de uma mulher que participa de ações do Programa de Inclusão Produtiva, o grau de sociabilidade de um adolescente que participa de grupo geracional e ou de atividades culturais. O grande esforço dos profissionais da área social tem sido construir indicadores de avaliação e de acompanhamento de famílias que se encontram em situação de vulnerabilidade. Nestes casos, a avaliação não pode ser apenas quantitativa como, por exemplo, quantos foram incluídos no mercado formal ou informal de trabalho, quantos adquiriram móveis, imóveis, equipamentos ou outros aspectos facilmente mensuráveis. O exercício exigido requer identificar e constatar as mudanças nas relações estabelecidas pela família entre seus membros, na comunidade e com os serviços ofertados nos territórios. Cabe dizer que a forma da coleta e da produção dos dados, para a formulação dos indicadores, pode ser a expressão dos interesses dos formuladores, ou seja, é a expressão de determinada realidade a partir da leitura do pesquisador, que pode ser enviesada, valorativa e parcial. Citamos novamente um exemplo de Kayano: “(...) um indicador que mostra ao mesmo tempo a redução da pobreza e o aumento da concentração de renda pode ser lido, por um lado, como expressão do sucesso da ação governamental em reduzir a pobreza e, nessa medida, passa a apresentar uma realidade de menor pobreza e maior qualidade de vida de determinada população. Por outro lado, esse mesmo indicador pode ser lido sob a ótica da concentração de renda, que é o fator determinante na perpetuação da pobreza, dado que cria uma situação de exclusão e inacesso a ativos econômicos (...)” (2002; p.295). CONSIDERAÇÕES FINAIS Dessa forma, concluímos que a construção de indicadores não é uma tarefa simples, pois por si só, o indicador é um instrumento, aparentemente, frio e neutro. A importância de seus significados pode, no entanto, variar de acordo com determinadas intencionalidades políticas, além de conhecimentos científicos e tecnológicos.Concluímos, ainda, que sua utilização na Política de Assistência Social vem expressando, cada vez mais, sua importância e a necessidade de, por um lado, sua ampliação e, por outro, seu refinamento. Mas o desafio ainda é grande, deve demonstrar, de forma quantitativa e qualitativa, as diversas demandas que as famílias, usuárias desta política, expressam, assim como suas potencialidades. Estas informações devem direcionar a construção de novas políticas e a implementação contínua das existentes, além da contribuição de ações integradas com as demais políticas públicas e organizações comunitárias. Neste processo, é de extrema importância a participação das famílias alvo da atuação destas políticas, por meio das reuniões socioeducativas, e, em especial, das Conferências Municipais de Assistência Social, instâncias já criadas. Isto não significa que a criatividade dos usuários e dos profissionais não criem novas instâncias de participação e de organização que extrapolem estes, ainda limitados, canais de participação.Bibliografia ABRAMOVAY, Miriam e PINHEIRO, Leonardo Castro. Violência e Vulnerabilidade Social. Madri: Comunica. 2003. ACOSTA, Ana Rojas; VITALER, Maria Amália Faller (Orgs). Famílias, redes, laços e políticas públicas. São Paulo: IEE – PUC/ SP, 2005. BAPTISTA, Myriam Veras. Planejamento Social - intencionalidade e instrumentação. Lisboa: Veras Editora, 2000. BLANES, Denise Neri. . Formulação de indicadores de acompanhamento e avaliação de programas sócio-assistenciais. In: Ana Rojas Acosta; Maria Amália Faller Vitale. (Orgs.). Família: redes, laços e políticas públicas. 01 ed. São Paulo: Instituto de Estudos Especiais PUC-SP, 2003, v. 01, p. 231-239.
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